张红宇

　　我国的改革起步于农村，发端于农村经营体制变革。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制奠定了农业持续发展、农村稳定繁荣的制度基础，进而为经济社会发展和国家工业化、城镇化的顺利推进创造了有利条件。经过三十年的改革发展，现阶段农业和农村发展的微观基础和宏观环境都发生了深刻变化，必须坚持以科学发展观为统领，在坚持家庭承包经营基本制度的基础上，与时俱进地创新完善农村经营体制，开辟中国特色的农业现代化道路。

　　一、改革开放以来农村经营体制的变迁与绩效

　　始于上世纪70年代末期的农村改革，确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是我国改革开放的重要突破和最重大成果之一。经过三十年的改革实践，农村经营制度不断得到巩固强化。

　　我国农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的内涵可以概括为三个方面：一是坚持农村土地等主要生产资料的公有制。二是以家庭承包经营为基础。三是实行统分结合的双层经营体制。总体看来，以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制在实践中凸显出普遍的适应性和旺盛的生命力，取得了举世瞩目的成效。

　　（一）保障了农业生产持续稳定发展。农村双层经营体制再造了农村经济微观主体，调动了广大农民群众的生产积极性，解决了人民公社体制下农业生产长期难以解决的激励机制问题，推动了农业生产持续发展，满足了经济社会发展对农产品日益增长的需求。

　　（二）推动了农民就业结构不断优化。统分结合的双层经营体制赋予了农民生产经营自主权，使农民获得了自由支配劳动力的权利。随着改革开放后乡镇企业和第二、三产业的发展，大量的农村劳动力开始向城镇和非农产业转移，使农民的就业结构发生了重大变化，兼业成为普遍现象。农业生产劳动力不仅占社会劳动力的比例在下降，绝对数量也呈减少趋势。

　　（三）促进了农民生活条件持续改善。在家庭承包经营制度下，农民获得了独立的生产经营主体地位，奠定了农民持续增收的制度基础。改革开放以来，农民收入保持了持续较快增长，生活水平得到极大改善。1978—2007年，农民人均纯收入由134元增加到4140元，扣除物价因素，年均实际增长7%以上。特别是2004年以来，农民收入连续4年每年增长幅度都在6%以上、增长数额都在300元以上。

　　（四）推动了改革开放不断深入发展。我国的改革开放首先从农村取得突破，农村改革又首先从经营体制开始取得突破。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的确立，突破了高度集中的人民公社体制，不仅引领和推动了农村改革，极大地解放和发展了农村生产力，促进了农村经济社会快速发展，有力支撑了经济社会持续进步，为国家经济体制改革道路的探索积累了宝贵经验，促进了社会主义市场经济体制的形成。

　　二、经济社会发展对农村经营体制的新要求

　　三十年的改革开放充分证明，统分结合的农村双层经营体制具有普遍适应性，但这并不意味着这一体制已经完美无缺。一方面，由于涉及到众多的主体和利益关系，双层经营体制本身也还有不完善的地方。例如，在如何清晰界定农户分散经营与集体统一经营的边界、如何保障农户的经营主体地位、如何强化和规范集体统一经营等问题上，都有需要完善的地方；另一方面，随着工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化的推进，经济社会发展也在不断对农业和农村发展提出新要求，进一步产生了创新与完善农村经营体制的压力与动力。

　　（一）农产品需求刚性增长，要求不断提高耕地资源的配置效率。随着人口总量增加和结构变化，经济快速增长和消费结构升级，全社会对农产品特别是植物油、肉蛋奶的需求持续快速增长。与此同时，随着我国工业化、城镇化快速推进，耕地和淡水等资源不断减少，对农业生产的约束不断加剧。从长期看，农产品供求不仅要保持总量平衡，还要保持结构平衡，立足国内保障农产品基本自给与人增、地减、水缺的矛盾越来越突出，确保主要农产品基本供给、保障国家粮食安全将面临严峻挑战。在产品需求刚性增长和资源约束不断增强的情况下，如何通过政策和制度的完善来调动生产者的积极性，实现农地的优化配置，提高资源利用效率，是创新农村经营体制必须考虑的首要问题。

　　（二）城乡居民收入差距不断扩大，要求建立农民增收长效机制。改革开放以来，尽管我国农民收入的年均增长率达到7%以上的水平，但城乡居民收入差距总体上呈逐步扩大的趋势。虽然近几年农民收入增长较快，但倾向于城市居民的收入分配格局没有得到有效调整，农民收入无论在增长速度和增长数量上都低于城市居民，有利于农民持续增收的长效机制尚未建立。从收入构成来看，目前家庭经营收入和工资性收入占到了农民收入总量的90%以上。农村经营体制和农业经营方式是决定农民收入水平的核心因素，农民家庭经营收入与农村经营体制直接相关。同时，工资性收入也得益于家庭承包经营制度赋予了农民自由支配劳动力的权利，经营体制依然是农民外出就业决策中的重要变量。因此，建立农民增收长效机制，不仅要寄希望于国民收入分配格局的调整，也要通过经营体制的完善为农民增收创造条件。

　　（三）市场化、国际化程度不断加深，要求提高农业组织化程度。以农户家庭作为农业经营的基本单位，是世界各国农业普遍的经营方式。而农业人口众多、农业资源稀缺形成的农户经营规模超小，却是我国所独有的现象。小规模经营使得在农业生产中引入现代化的生产要素，比如运用农业机械、推广先进技术等，面临技术和效益上的障碍。虽然，一些局部和生产经营个别环节创新的经验，如农业产业化经营和组织农机跨区作业等，也能提高农业组织化程度，并以此证明了农户小规模经营的不利影响并非不可克服。但总体来看，在目前的经营体制下，小生产与大流通、小生产与大市场的对接，还没有一种有效的制度安排能够完全克服小规模经营的不利影响。在建设现代农业的大背景下，如何通过经营体制的完善来克服农户小规模经营的不利影响，值得高度关注。

　　（四）国家、集体与农民关系深刻变革，要求重构农村集体经济组织。改革开放三十年来，农村集体经济组织作为统一经营层，在促进农民增收、为农民提供服务等方面发挥了重要作用。但不可否认，在集体统一经营层面同样存在制度缺陷。总体看，改革开放以来农村集体经济并未得到应有发展，集体统一经营职能弱化，在与农民的关系上“越位”与“缺位”并存。一方面，一些地方的集体经济组织以推进规模经营、调整农业结构或发展集体经济为名，随意毁约，调整农民承包土地，侵害农民自主经营权，存在“越位”行为；另一方面，在农民急需的产、供、销等方面的服务上，农村集体经济组织的功能并未有效发挥，“缺位”问题尤为明显。尤其是随着农村税费改革的推进，传统的国家、集体与农民之间的关系发生了根本变化。现在国家不仅不对农业征税，而且还对农业实行补贴；相关税费的取消，使集体的农地所有权如何实现其经济价值产生了新的问题；农民在失去制约的同时，短期内也面临如何获得公共品保障的难题。这就要求在新的形势下重构农村集体经济组织，而且这样的组织应该向着明确的法律地位和功能界定，与国家、农民之间的权责明确，能够为农民提供有效服务的方向发展。

　　（五）农村劳动力大规模转移，要求提高农业社会化服务水平和层次。要从根本上解决农村劳动力转移后的农业生产问题，还是要依靠发展多元化的社会化服务体系。但现阶段我国农业社会化服务水平不高，体系不健全，不能适应和满足现代农业发展的要求。公益性农业服务体系建设长期滞后，政策扶持不够、资金投入不足、队伍不稳定。对社区性、专业性和经营性等多元化农业社会化服务组织发展缺乏政策引导和培育扶持。农业社会化服务产业层次低，服务行业覆盖面窄。统分结合的农村双层经营体制要焕发出持久生命力，必须采取有力措施来提高农业社会化服务的水平和层次。

　　三、创新农村经营体制的基本思路与政策选择

　　创新农村经营体制，要以科学发展观为指导，按照统筹城乡发展基本方略的要求，坚持走有中国特色的农业现代化道路，在坚持农村基本经营制度长期稳定的前提下，建立起经营主体明确、产权制度清晰、资源配置高效的农村经济运行机制、组织结构和管理体制，加快农业的产业化、社会化和现代化进程，为经济社会发展提供坚实支撑。理想的经营制度框架应该体现以下六个方面的基本取向：经营制度长期稳定并不断完善，双层经营有机结合并富有弹性，生产经营主体明确并充满活力，产权关系清晰并形成制度，集体经济不断壮大并健全功能，农民持续增收并缩小城乡差距。总体来看，未来一个时期，农村经营体制应重点完善以下六个方面：

　　（一）健全农地流转机制，提高耕地资源利用效率。针对“有人无地种、有地无人种”的情况，要健全农地流转制度，实现耕地资源的优化配置。坚持农地农用，按照依法自愿有偿的原则，健全土地承包经营权流转市场，规范土地流转中介服务，探索建立土地流转补贴制度，引导农业集约化经营。通过土地经营权长年转让、季节性转让、大户经营、企业化经营等多种形式，发展适度规模经营。

　　（二）保障农民主体地位，强化农民增收的制度基础。进一步强化双层经营体制中“分”的一层，赋予农民全面的承包经营权。完善农村土地制度，探索实施土地承包长期化的可能性。随着农村社会保障制度的逐步建立，研究如何使农民真正享有占有、使用、收益和处分等比较充分的土地承包权益。进一步推进农产品流通体制改革，继续实行重点粮食品种最低收购价政策，逐步将价格支持政策扩大到主要农产品品种，探索建立以市场价格为基础的农产品价格支持政策体系。

　　（三）发展农民合作组织，提高农业组织化程度。贯彻落实《农民专业合作社法》，出台相关配套法规和财政扶持、税收优惠、信贷保险等政策措施，促进合作社规范发展。发育多元化农业组织，扶持和规范实践中出现的农业产业化组织、农民专业合作经济组织、农业生产经营服务组织、农村综合服务组织等多种组织形式，使组织起来的农民真正成为有竞争力的市场主体。建立社区经济组织、农民专业合作组织、工商企业和农户之间的利益联结机制，真正解决农户分散经营与大市场的对接问题。

　　（四）统筹城乡劳动就业，稳定转移农村劳动力。将农村劳动力转移就业纳入国民经济与社会发展规划，努力提高农村富余劳动力稳定转移就业比重，取消对农村劳动力就业的不合理限制，促进农村劳动力在就业准入、劳动福利、工资报酬、社会保障、子女就学等方面与城镇居民享受同等待遇，创造条件让有稳定工作和收入的部分劳动力真正稳定下来。随着农村劳动力稳定转移比例的提高和城乡社会保障制度的健全，逐步将农村经营体制中“公平优先”的政策取向调整为“公平与效率兼顾”，鼓励稳定转移的农村人口彻底离土离农，为农业集约经营创造条件。

　　（五）创新集体经济实现形式，重构农村集体经济组织。在新的历史条件和发展起点上，要重新构建定位明确、功能健全、形式多样的农村集体经济组织，切实发挥集体统一经营功能。创新农村集体经济的实现形式，通过承包制、股份制、股份合作制等方式改造集体企业，通过租赁、拍卖、兼并、联营等办法盘活集体资产。充分利用取消农业税和推进农村综合改革的契机，强化农村集体经济组织的服务功能，充分发挥农村集体经济组织在资产积累、管理协调、资源开发、生产服务等方面的积极作用。进一步明确农村集体经济组织的土地权利和义务，深入研究农业税取消后如何体现农村集体经济组织的农地权属关系。

　　（六）发展生产性服务业，满足社会化服务需求。加快构建包括农村集体经济组织、政府农业服务部门、农民专业合作社、涉农企业和农民自身在内的新型多元化农业社会化服务体系，解决好一家一户的农民办不了、办不好的事情。拓展社会化服务领域，大力开展农资配送、疫病防控、技术指导、农机作业、产品营销等方面服务产前、产中、产后的全过程服务。调动多元主体从事农业生产服务的积极性，尤其是要引导农民专业合作社、涉农企业和中介组织等进入农业生产性服务领域，满足农民群众多方面的服务需求。

　　（作者：农业部产业政策与法规司司长）