编者按：2008年10月12日，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议一致通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》就推进农村改革发展作了重要战略部署。日前，本刊记者就《决定》的相关内容采访了国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊。

　　记者：今年是改革开放30周年。经过30年的改革开放，农村经济和社会发展已经站在了一个新的起点上。《决定》指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻。请问，您认为我国农村改革在新阶段面临的主要问题是什么？

　　韩俊：改革开放30年后，我国进入了一个新的发展阶段，这是《决定》作出的一个新的判断。新阶段农村改革发展面临的新情况新矛盾主要集中在四个方面：

　　一是，农业发展呈现供求偏紧、价格整体攀升、对国外资源和市场依赖程度提高的新格局。近年来，随着国民经济快速增长，农产品的需求压力显著增强，农产品供求总体趋向偏紧，部分农产品供求明显失衡，农产品价格呈现全面攀升的局面。考虑到人口增长、居民收入水平提高和城市化进程的推进，我国农产品需求增长的压力将是持续的，保障农产品供求平衡难度加大。

　　加入WTO以后，我国优势农产品出口快速增长，但一些农产品的进口也大幅增长，农业发展正在进入对国际市场依赖程度较高的阶段。总体上计算，中国进口农产品大约相当于在国外用了约3000万公顷耕地，相当于中国耕地面积的1/4。农产品大量进口，满足了国内需求，节省了土地资源，在满足国内需求的同时，大量进口也冲击了国内市场，对国内主产区农业生产造成冲击。同时，由于受到各种技术贸易壁垒等措施的影响，促使优势农产品出口难度加大。

　　二是，农村劳动力供给已经进入结构性短缺的新阶段，农民兼业化、村庄空心化、农村老龄化不断加深。从总量上看，我国农村劳动力仍存在过剩的现象，但结构性供求矛盾开始突出。国务院发展研究中心课题组于2006年就农村劳动力利用情况在全国范围内进行了调查。本次调查涉及17个省（市、区）、20个地级市、57个县（市）、166个乡镇、2749个村庄。74.3%的村认为本村能够外出打工的青壮年劳动力都已经出去了，这个比例在东部、中部和西部地区分别为71.6%、76%和76.4%。赋闲在家的青壮年劳动力全国平均比例为17.8%。分东中西部来看，东部赋闲率最低，为11.3%，中部其次，为20.4%，西部赋闲率最高，为26.1%。经过30年的持续转移，越来越多地区的农村青年剩余劳动力的存量逐渐被吸纳殆尽。随着青壮年农村劳动力逐步转向供不应求，农民就业环境改善，农民工工资水平呈现整体性攀升，将成为农民收入增长的重要支撑力量。随着工业化和城镇化的快速发展，农村劳动力大量转入非农产业和城市，农业兼业化、粮食副业化、农业劳动力老龄化、农村空心化日趋明显，为农业和农村发展提出了新课题。

　　三是，我国总体上进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段，建立城乡平等的制度体系的要求日益迫切。在新阶段，农村改革已经由农村内部利益关系的调整，转向工农、城乡以及国民经济部门之间利益格局的调整，涉及的利益关系更为广泛和复杂。近年来在改善城乡关系上也出台了不少政策，但城乡基本公共服务差距过大，城乡社会保障覆盖面和保障水平差距大，国家财政资源配置严重向城市倾斜，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍然不平等，计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构尚未从根本上发生改变。城乡二元结构是制约“三农”发展的最主要的体制性弊端。从城乡分割的二元结构向城乡一体化发展的现代社会经济结构转变，是今后几十年中国社会经济发展的基本走向。

　　四是，农村社会结构进入加快转型新阶段，兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大。伴随着市场化、工业化、城市化的快速推进，农村人口社会流动性显著增强，农民不再是一致的均质性社会群体，农村也不再是单一的同构性社会，农村社会结构发生了深刻的变化。从信息传播看，通讯技术越来越发达，信息传播越来越快，农民获得外部信息变得快捷方便，政府管理越来越开放、透明，导致影响农村稳定的因素已经出现新变化。随着改革开放的深入，农村社会的不断觉醒和进步，农民意识从“身份取向”向“权利取向”转变，身份平等意识和权利意识普遍提高。由于历史和制度上的原因，农民的利益表达机制没有得到应有的重视，农民利益表达渠道不畅。从政府和社会的互动过程看，主要问题是政府力量过于强大，农村社会组织力量过于弱小。农村传统的社会控制和管理手段失灵，解决社会矛盾，单靠政府行政动员已经力不从心。

　　记者：《决定》提出，实现农村发展战略目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，进一步放开搞活农村经济，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障。您认为当前推进我国农村改革与发展需要解决哪些深层次的问题？

　　韩俊：推动农村改革形成新局面，需要研究新情况，解决新问题，不断丰富农村改革的内涵。

　　一是，完善农村土地法律和政策，保护农民土地权益。土地问题仍然是中国“三农”政策的核心问题。应当采取稳健的步骤来界定、确保、扩大农民的土地权利，使农民享有更大的处分土地的权利，减少现行土地产权关系中内含的不确定性，推动农地的市场化流转，提高农地的利用效率。

　　二是，放松对农村金融的管制，加快建立普惠的农村金融体系。农村金融体制改革是整个农村改革的一个“软肋”。客观地说，近几年来在农村金融改革方面做出了很大努力，但农村仍然缺乏足够的金融资源，农户和农村企业仍普遍受到不同程度的信贷约束，农村资金仍在大量外流。农村金融改革的关键是，放松对农村金融的管制，允许新设机构进入农村金融市场，加快建立普惠农村金融体系，有效、全方位地为“三农”提供服务的金融体系，尤其是要为目前金融体系并没有覆盖的农村人群提供有效的服务。

　　三是，大幅度调整政府财政支出结构，逐步实现城乡基本公共服务均等化。近年来，国家加大了对农村基础设施和公共服务体系建设的投入，但由于历史欠账多，农村基础设施落后状况仍然没有根本改观，农村公共服务明显落后于城镇。农村公共品的有效供给机制没有形成，农村公共品的投入保障机制不健全。应以农民能够享受同城市居民基本均衡的公共服务为目标，加快建立覆盖城乡的公共财政体制。政府新增财力要向“三农”投入倾斜，增加政府财政支农资金投入总量，保证财政支农支出的增长幅度高于总财力的增长幅度。要明确各级政府在农业方面的事权和财权，有效整合财政支农资金，发挥财政资金的引导作用。

　　四是，保护农民工合法权益，推进农民工市民化进程。纵观关于农民工问题的政策，主要进展和突破是：逐步取消了限制农民进城就业、损害其权益的政策规定，农民进城就业的环境有了很大改善；逐步重视改善农民工子女教育、职业培训、公共卫生和社会保障；对农民工的社会管理正在向维护权益和服务转变；初步建立了农民工综合协调的工作机制等。总的来看，当前关于农民工的政策和管理制度还没有真正摆脱城乡分割体制的影响，距离平等就业、形成城乡统一的劳动力市场还有相当的距离。

　　五是，进一步推进基层民主建设，探索农村治理新机制。扩大基层民主、强化权力制约和监督、强化政府公共服务，是农村基层政权组织改革的重要内容。2000年以来，我国乡镇机构改革基本遵循着从农村税费改革的配套、从属地位到农村综合改革的主要内容、关键环节这么一条线索演进，而其内容也从简单的乡（镇）撤并、机构人员精简，逐步深入到对乡镇政府职能定位的重新考量上来。改革使乡镇治理单元趋向合理化，乡镇冗员状况有所缓解。我国农村基层治理沉疴重重，制定一个总体性的基层治理改革框架，进一步明确乡镇基层治理改革方向，既十分必要，也迫在眉睫。在乡镇民主建设中，更重要的是逐步将直接选举制从村级推进到乡镇一级。

　　记者：我国农村土地小规模经营不适应市场经济发展，因此，当前探讨农村土地承包经营权的流转对推进农村改革发展具有重要意义。《决定》赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，完善土地经营权的权能，提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。请问，您如何理解《决定》对农民土地承包经营权流转所作的规定？

　　韩俊：关于农民土地承包经营权的流转问题，1984年以来中央关于农村土地政策的所有文件，没有一条政策是限制农村土地承包经营权流转的。《决定》明确指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。为了保障农民权益，《决定》明确了农村土地流转中“三个不得”，不得改变土地集体所有权性质、不得改变土地用途、不得损害农民权益。《决定》在土地流转政策方面跟历来的法律和政策完全是一脉相承的。

　　有人认为土地家庭承包经营可以解决温饱，但解决不了致富和小康问题，有人主张要大规模集中土地搞集中经营。我觉得这些认识还要进一步讨论和澄清。在中国，目前土地对农民来讲是非常重要的，可以说农民与土地就是唇齿相依，土地是农民最重要的一个生活保障。虽然2亿农民离开土地打工了，但是他们有近一半就业不稳定。如果我们的经济一旦出现波动，农民就会失业，而农村土地被收走了，他们的进退就没有了根基。所以，在我们社会保障制度不健全的情况下，有些事情可以探索，但是要说大规模集中土地搞大农场，我认为不适合中国国情。

　　我们强调土地承包关系要长期不变，并不是固化小规模土地经营。《决定》在讲“长久不变”的同时，又讲了农业经营体制创新的两个重要转变：一是家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素的投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，着力提高组织化程度。这是一个具有重要理论创新意义的论断，为完善农业基本经营制度指明了方向。

　　记者：农民增收一直是农业和农村工作的重点，取消农业税等惠农政策使农民收入获得持续较快增长。但是，城乡收入差距并没有因此缩小。《决定》中对增加农民收入，缩小城乡收入差距有哪些新的阐述？

　　韩俊：城乡收入差距扩大的主要因素有：首先，在市场经济条件下，各种要素是从农村往城里流，劳动力、农村资金都被城市吸走了。其次，在国民收入再分配方面，我们虽然加大了力度，就财政支农资金的总量、增长速度都是最高的。但是我们整个农村需要太大了，现在这些资金相对农业和农村发展来讲可以说是杯水车薪。再次，农业、农村和农民在国民收入初次分配过程中处于不利地位：农产品价格偏低，农民种一斤稻谷只赚五、六分钱；农民工的工资仍然偏低，最近这几年平均每年增长7%左右，比城镇收入增长速度和国民生产总值的增长速度都要低；城市的发展、工业发展征用了农民的大量土地，但土地补偿价格偏低。

　　党的十七大报告提出，初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系，再分配更加注重公平。在国民收入初次分配和再分配方面，我们还要更多向农业、农村和农民倾斜，只有这样，城乡收入差距不断扩大的趋势才可以真正得到遏制。

　　《决定》大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入。一直到2020年，国家都会严格按照这个要求调整国民收入再分配格局和财政支出结构。此外，农民贷款难是农民增收的重大制约因素，除了财政投入，更要加大金融的支持力度。